A proteção social ou segurança social constitui um direito de todos os cidadãos consagrado no artigo 63.º da Constituição da República Portuguesa, efetivado pelo Sistema de Segurança Social, aprovado pela Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro, que define as suas bases gerais, princípios, objetivos e estrutura.
A segurança social visa garantir aos indivíduos um conjunto de condições de vida dignas, designadamente em determinadas situações de risco social, chamadas eventualidades.
Historicamente, aplicou-se aos trabalhadores da Administração Pública (AP) um regime especial, que foi sendo designado por «regime de proteção social da função pública», cuja autonomia foi mantida pelas sucessivas leis de bases de segurança social que, por outro lado, determinaram sempre a obrigatoriedade da sua convergência com os regimes do sistema, nomeadamente o regime geral de segurança social dos trabalhadores por conta de outrem. A Lei n.º 4/2007 prevê esta convergência no seu artigo 104.º.
O facto deste regime especial de proteção social ter nascido exclusivamente para os trabalhadores da função pública e de forma intrinsecamente ligada à relação laboral que lhe estava subjacente, também ela especial em relação à lei geral do trabalho, determinou a sua característica mais relevante que se traduziu numa relação de trabalho e numa relação de segurança social estabelecidas entre o trabalhador (o beneficiário do regime) e uma mesma entidade, que é simultaneamente o seu «empregador» (ou seja, os serviços ou órgãos da AP) e a sua «entidade de segurança social». Uma mesma entidade (o empregador) que tem que assumir as responsabilidades inerentes à relação de trabalho e à relação de segurança social/proteção social, ao contrário do regime geral em que essas relações e responsabilidade são distintas.
Daí decorreu (e decorre ainda nalguns casos) que ao nível regulamentar também não houve distinção entre as duas áreas de competências, confundindo-se, por vezes, conceitos tão importantes como prestações pecuniárias pagas em contrapartida do trabalho prestado, a remuneração, e prestações sociais substitutivas de rendimento de trabalho, quando este não é prestado, dando a estas o tratamento legal próprio daquelas.
Criou-se assim um quadro legal extremamente confuso, desequilibrado, incoerente e com grande falta de transparência sobre o direito que deve ser assegurado aos trabalhadores da AP nesta área tão importante de direitos sociais fundamentais.
A Lei 4/2009, de 29 de janeiro, define pela primeira vez, com efeitos a 1 de janeiro de 2009, a proteção social de todos trabalhadores que exercem funções públicas de forma global, efetiva e integrada, tendo em conta o respeito pelos direitos adquiridos e em formação e o imperativo legal da realização da convergência dos regimes.
Cria o regime de proteção social convergente (RPSC), regime fechado que abrange apenas os trabalhadores admitidos na AP até 31 de dezembro de 2005 e que estavam sujeitos ao «regime de proteção social da função pública», inscritos na Caixa Geral de Aposentações.
Por outro lado, promove a integração progressiva no regime geral de segurança social (RGSS) dos trabalhadores em funções públicas, sendo nele enquadrados obrigatoriamente os que iniciaram atividade profissional na AP depois de 1 de janeiro de 2006, bem como os que, desde anos anteriores, já tinham sido nele inscritos como seus beneficiários para todas as eventualidades.
A concretização da convergência com o regime geral de segurança social, nomeadamente no que se refere às «regras de formação de direitos e de atribuição das prestações», determina a alteração progressiva de toda a regulamentação do RPSC, introduzindo a distinção entre as áreas do direito do trabalho e da segurança social/proteção social e as diferentes responsabilidades e competências decorrentes de cada uma. Implica também alterações em parte da regulamentação laboral, na medida em que, ao contrário do regime anterior, a remuneração deixa de ser mantida durante os períodos de ausência ao trabalho motivados pela ocorrência das eventualidades cobertas pela segurança social, passando a ser atribuída a respetiva prestação social, com natureza legal adequada, que substitui aquele rendimento perdido.
O contrato de trabalho em funções públicas, criado como regime regra para os trabalhadores da AP e inspirado no Código de Trabalho, de 2003, e respetivo Regulamento, tornou ainda mais premente a necessidade de clarificação do regime de proteção social numa perspetiva de convergência com o RGSS, pois esta lei já introduz a separação da área laboral e da proteção social.
A organização do RPSC mantém, no essencial, a do anterior «regime de proteção social da função pública», ou seja, continua a ser o empregador (os órgãos e serviços), que assume as responsabilidades e as competências da concretização do direito da proteção social, sendo que cabe à CGA a gestão das pensões. A Lei n.º 4/2009 define de forma clara e inequívoca essas responsabilidades e competências.
O sistema de financiamento do RPSC, embora deva respeitar igualmente os princípios e regras básicas do sistema de segurança social nesta matéria, mantém as características anteriores, isto é, prevê o pagamento de contribuições apenas para três eventualidades – invalidez, velhice e morte –, a cargo da CGA, e atribui o encargo com as restantes – doença, maternidade, paternidade e adoção - parentalidade, desemprego e acidentes de trabalho e doenças profissionais – diretamente às entidades empregadoras. O direito às prestações correspondentes a estas últimas eventualidades não depende, assim, de contribuições, o que não descaracteriza a natureza contributiva do RPSC, na medida em que a lei faz equivaler o exercício de funções a carreira contributiva.
As eventualidades cobertas pelo RPSC são as mesmas do RGSS, do sistema previdencial. Até à data apenas a eventualidade maternidade, paternidade e adoção – parentalidade está totalmente regulamentada em convergência com o RGSS, nos termos do art.º 29.º da Lei n.º 4/2009, e a velhice deu alguns passos significativos nesse sentido. Porém, a convergência nesta eventualidade está ainda longe do seu termo. Além das restantes eventualidades, há também que fazer convergir, em especial, a base de incidência contributiva.
Finalmente, também a partir de 1 de janeiro de 2009, a Lei 12-A/2008, de 27 de fevereiro, no seu art.º 114.º, distinguiu os benefícios sociais, que decorrem da relação laboral – subsistemas de saúde, ação social complementar e outros - da proteção social.
Para melhor compreensão da matéria, por favor consulte:
• Decreto Lei n.º 70/2010, de 16 de junho - Prestações sociais não contributivas e apoios sociais concedidos pelo Estado;
• Lei n.º 119/2009, de 30 de dezembro - Primeira alteração à Lei n.º 110/2009, de 16 de setembro;
• Portaria n.º 1359/2009, de 27 de outubro - Cartão Europeu de Seguro de Doença;
• Lei n.º 110/2009, de 16 de setembro - Código dos Regimes Contributivos do Sistema Previdencial de Segurança Social - Código Contributivo;
• Circular n.º 3/GDG/2009, de 25 de março - Proteção social dos trabalhadores que exercem funções públicas, a partir de 1 de janeiro de 2009, definida pela Lei n.º 4/2009, de 29 de janeiro;
• Portaria n.º 292/2009, de 23 de março - Valor da taxa contributiva aplicável aos trabalhadores que exercem funções públicas;
• Lei n.º 4/2009, de 29 de janeiro - Proteção social dos trabalhadores que exercem funções públicas (alterada pelo art.º 17.º da Lei n.º 10/2009);
• Lei n.º 12-A/2008, de 27 de jevereiro - Artigo 114.º - Regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações;
• Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro - Lei de Bases da Segurança Social;
• Portaria n.º 974/2007, de 24 de agosto - Ação Social Complementar;
• Decreto-Lei n.º 122/2007, de 27 de abril - Ação Social Complementar;
• Decreto Regulamentar n.º 49/2007, de 27 de abril - Ação Social Complementar;
• Lei n.º 53-D/2006, de 29 de dezembro - ADSE;
• Decreto-Lei n.º 220/2006, de 3 de novembro; Declaração de Retificação n.º 85/2006, de 29 de dezembro - Desemprego - Regime geral de segurança social; Decreto-Lei n.º 68/2009, de 20 de março - Desemprego - Altera os artigos 36.º, 37.º, 55.º e 72.º do Decreto-Lei n.º 220/2006, de 3 de novembro; Lei n.º 5/2010, de 5 de maio, altera o artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 220/2006 de 3 de novembro; Decreto-Lei n.º 72/2010, de 18 de junho, altera e republica o Decreto-Lei n.º 220/2006, de 3 de novembro;
• Portaria n.º 701/2006, de 13 de julho - ADSE;
• n.º 3 do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 234/2005, de 30 de dezembro - ADSE;
• Portaria n.º 162/96, de 17 de maio - ADSE;
• Portaria n.º 663/88, de 1 de outubro - ADSE;
• Decreto-Lei n.º 118/83, de 25 de fevereiro (alterado pelos Decretos-Lei n.º 90/98, de 14 de abril, n.º 279/99, de 26 de julho e n.º 234/2005, de 30 de dezembro, que republica o diploma, e pela Lei n.º 53-D/2006, de 29 de dezembro) - ADSE;
• Decreto-Lei n.º 212/2005, de 9 de dezembro (alterado pela Lei n.º 53-D/2006, de 29 de dezembro) - Subsistema de Saúde da Justiça (SSMJ);
• Decreto-Lei n.º 167/2005, de 23 de setembro (alterado pela Lei n.º 53-D/2006, de 29 de dezembro) - Assistência na Doença dos Militares das Forças Armadas (ADM);
• Decreto-Lei n.º 158/2005, de 20 de setembro (alterado pela Lei n.º 53-D/2006, de 29 de dezembro) - Assistência na Doença do pessoal da GNR e da PSP (SADGNR e SADPSP);
• Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro (alterada pelas Lei n.º 52/2007, de 31 de agosto e Lei n.º 11/2008, de 20 de fevereiro) - Aposentação;
• Decreto-Lei n.º 187/2007, de 10 de maio - Regime geral de segurança social - velhice e invalidez;
• Decreto-Lei n.º 55/2006, de 15 de março (não vigente) - Enquadramento no regime geral de segurança social a partir de 1/01/2006;
• Lei n.º 3-B/2000, de 4 de abril (o artigo 36.º, alínea d), altera o artigo 42.º do D.L. n.º 199/99, de 8 de junho) - Orçamento de Estado de 2000;
• Decreto-Lei n.º 200/99, de 8 de junho - Procede à desagregação técnica da taxa contributiva global do regime geral dos trabalhadores por conta de outrém;
• Decreto-Lei n.º 199/99, de 8 de junho (o artigo 42.º foi alterado pela Lei n.º 3-B/2000, de 4 de abril) - Revê as taxas contributivas do regime geral de segurança social dos trabalhadores por conta de outrem;
• Decreto-Lei n.º 124/84, de 18 de abril (alterado pelos Decretos-Lei n.ºs 330/98, de 2 de novembro, 14/2007, de 19 de janeiro, e 72/2010, de 18 de junho,) - Regime geral de segurança social - comunicação obrigatória nas ISS de início e cessação de atividade;
• Decreto Regulamentar n.º 1/94, de 18 de janeiro - Regime geral de segurança social - morte;
• Decreto-Lei n.º 322/90, de 18 de outubro (alterado pelo Decreto-Lei n.º 265/99, de 14 de julho e pela Lei n.º 23/2010, de 30 de agosto) - Regime geral de segurança social - morte;
• Portaria n.º 598/2010, de 2 de agosto - Prestações familiares - Abono de família;
• Decreto-Lei n.º 308-A/2007, de 5 de setembro (não vigente) - Prestações familiares;
• Decreto-Lei n.º 176/2003, de 2 de agosto (alterado pelos Decretos-Lei n.ºs 245/2008, de 18 de dezembro, 201/2009, de 28 de agosto, 70/2010, de 16 de junho e 77/2010, de 24 de junho - Prestações familiares;
• Decreto-Lei n.º 133-B/97, de 30 de maio (alterado pelo Decreto-Lei n.º 341/99, de 25 de agosto) - Prestações familiares;
• Portaria n.º 666-A/2007, de 1 de junho - Doença;
• Decreto-Lei n.º 100/99, de 31 de março - Doença;
• Decreto Regulamentar n.º 41/90, de 29 de novembro - Doença;
• artigos 3.º a 8.º e 31.º da Lei n.º 4/84, de 5 de abril - Maternidade;
• Decreto-Lei n.º 503/99, de 20 de novembro - Acidentes de trabalho e doenças profissionais;
• Portaria n.º 989/2000, de 14 de outubro - Desemprego do pessoal docente;
• Decreto-Lei n.º 67/2000, de 26 de abril - Desemprego do pessoal docente;
• Decreto-Lei n.º 117/2006, de 20 de junho - Transição de regimes de segurança social;
• Circular Conjunta n.º 1/DGO/DGAEP/DGSS/2007, de 12 de abril - Aplicação do