Proteção Social

A proteção social ou segurança social constitui um direito de todos os cidadãos consagrado no artigo 63.º da Constituição da República Portuguesa, efetivado pelo Sistema de Segurança Social, aprovado pela Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro, na sua tual redação, que define as suas bases gerais, princípios, objetivos e estrutura.

A segurança social visa garantir aos indivíduos um conjunto de condições de vida dignas, designadamente em determinadas situações de risco social, chamadas eventualidades.

Historicamente, aplicou-se aos trabalhadores da Administração Pública (AP) um regime especial, que foi sendo designado por «regime de proteção social da função pública», cuja autonomia foi mantida pelas sucessivas leis de bases de segurança social. Por outro lado, estas leis determinaram sempre a obrigatoriedade da sua convergência com os regimes do sistema, nomeadamente o regime geral de segurança social dos trabalhadores por conta de outrem. A atual Lei de Bases da Segurança Social (Lei n.º 4/2007, na sua tual redação) preconiza esta convergência no seu artigo 104.º.

O facto deste regime especial de proteção social ter nascido exclusivamente para os trabalhadores da função pública e de forma intrinsecamente ligada à relação laboral que lhe estava subjacente, também ela especial em relação à lei geral do trabalho, determinou a sua característica mais relevante que se traduziu numa relação de trabalho e numa relação de segurança social estabelecidas entre o trabalhador (o beneficiário do regime) e uma mesma entidade, que é simultaneamente o seu «empregador» e a sua «entidade de segurança social» (ou seja, os órgãos e serviços da AP). Uma mesma entidade (o empregador) que tem que assumir as responsabilidades inerentes à relação de trabalho e à relação de segurança social/proteção social, ao contrário do regime geral em que essas relações e responsabilidade são distintas.

Daí decorreu (e decorre ainda nalguns casos) que ao nível regulamentar também não houve distinção entre as duas áreas de competências, confundindo-se, por vezes, conceitos tão importantes como prestações pecuniárias pagas em contrapartida do trabalho prestado, a remuneração e prestações sociais substitutivas de rendimento de trabalho, quando este não é prestado, dando a estas o tratamento legal próprio daquelas.

Criou-se, assim, um quadro legal extremamente confuso, desequilibrado, incoerente e com grande falta de transparência sobre o direito que deve ser assegurado aos trabalhadores da AP nesta área tão importante de direitos sociais fundamentais.

A Lei n.º 4/2009, de 29 de janeiro, define, pela primeira vez, com efeitos a 1 de janeiro de 2009, a proteção social de todos trabalhadores que exercem funções públicas de forma global, efetiva e integrada, tendo em conta o respeito pelos direitos adquiridos e em formação e o imperativo legal da realização da convergência dos regimes.

Cria, por um lado, o regime de proteção social convergente (RPSC), regime fechado que abrange apenas os trabalhadores admitidos na Administração Pública até 31 de dezembro de 2005 e que estavam sujeitos ao «regime de proteção social da função pública», vulgo, inscritos na Caixa Geral de Aposentações, IP (CGA, IP).

Por outro lado, promove a integração progressiva no regime geral de segurança social (RGSS) dos trabalhadores em funções públicas, sendo nele enquadrados obrigatoriamente os que iniciaram atividade profissional na Administração Pública depois de 1 de janeiro de 2006, bem como os que, desde anos anteriores, já tinham nele sido inscritos como seus beneficiários para todas as eventualidades.

A concretização da convergência com RGSS, nomeadamente no que se refere às «regras de formação de direitos e de atribuição das prestações», determina a alteração progressiva de toda a regulamentação do RPSC, introduzindo a distinção entre as áreas do direito do trabalho e da segurança social/proteção social e as diferentes responsabilidades e competências decorrentes de cada uma. Implica também alterações em parte da regulamentação laboral, na medida em que, ao contrário do regime anterior, a remuneração deixa de ser mantida durante os períodos de ausência ao trabalho motivados pela ocorrência das eventualidades cobertas pela segurança social, passando a ser atribuída a respetiva prestação social, com natureza legal adequada, que substitui aquele rendimento perdido.

O contrato de trabalho em funções públicas, criado como regime regra para os trabalhadores da AP tornou ainda mais premente a necessidade de clarificação do regime de proteção social numa perspetiva de convergência com o RGSS, pois esta lei introduz já a separação da área laboral e da proteção social, separação que se mantém e sai reforçada com a atual Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (LTFP), aprovada pela Lei n.º 35/2014, de 20 de junho.

A organização do RPSC mantém, no essencial, a do anterior «regime de proteção social da função pública», ou seja, continua a ser o empregador (os órgãos e serviços), a assumir as responsabilidades e as competências da concretização do direito da proteção social, sendo que cabe à CGA, IP, a gestão das pensões. A Lei n.º 4/2009 define de forma clara e inequívoca essas responsabilidades e competências.

O sistema de financiamento do RPSC, embora deva respeitar igualmente os princípios e regras básicas do sistema de segurança social mantém, nesta matéria, as características anteriores, isto é, prevê o pagamento de contribuições apenas para três eventualidades - invalidez, velhice e morte -, a cargo da CGA, IP, e atribui o encargo com as restantes - doença, maternidade, paternidade e adoção (parentalidade), desemprego e acidentes de trabalho e doenças profissionais - diretamente às entidades empregadoras. O direito às prestações correspondentes a estas últimas eventualidades não depende, assim, de contribuições, mas tal circunstância não descaracteriza a natureza contributiva do RPSC, na medida em que a lei faz equivaler o exercício de funções a carreira contributiva.

As eventualidades cobertas pelo RPSC são as mesmas do RGSS, do Sistema Previdencial de Segurança Social. Até à data apenas a eventualidade maternidade, paternidade e adoção (parentalidade) está totalmente regulamentada em convergência com o RGSS, nos termos do artigo 29.º da Lei n.º 4/2009, e a velhice deu alguns passos significativos nesse sentido. Porém, a convergência nesta eventualidade está ainda longe do seu termo.

Finalmente, também a partir de 1 de janeiro de 2009, a Lei 12-A/2008, de 27 de fevereiro, no seu artigo 114.º, distinguiu os benefícios sociais, que decorrem da relação laboral - subsistemas de saúde, ação social complementar e outros - da proteção social.

Para melhor compreensão da matéria, por favor consulte, entre outros, os seguintes diplomas:

 
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